PPP财政管理办法的十大要点（中国式PPP研究手册第10集）

来源：民生宏观文／  管清友朱振鑫团队

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       2015年9月，财政部发布《财政支持稳增长的政策措施》提出出台PPP项目财政管理办法。

       2016年两会，财政部部长楼继伟在政府预算报告中提到研究推进PPP立法工作，出台PPP项目财政管理办法、标准化合同范文和分行业合同。

       2016年6月15日，财政部副部长史耀斌主持召开PPP工作推进会，提到按照分工负责制要求，发挥好PPP工作领导小组办公室作用，制定出台PPP项目财政管理办法。

       2016年7月，《PPP财政管理办法》进入征求意见阶段。

       2016年10月20日，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）正式发布。

       作为年度重要PPP文件之一，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》依据相关法律和PPP政策文件进行汇总归纳，进一步细化了PPP项目全生命周期中财政部门职责和工作流程，职能划分更加清晰，有利于PPP的推进。整个文件亮点诸多，下面将对其进行逐一解读。

       一、仅适用于公共服务领域PPP项目办法第二条明确适用范围为国内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。这与不久前公布的财金90号文界定的公共服务领域范畴完全一致，自7月7日国务院常务会议对两部委进行分工后，财政部主要负责公共服务领域，发改委统筹管理基础设施领域，这在办法中也得以体现，特别强调适用于公共服务领域PPP项目，而不涉及发改委主导的基础实施领域PPP项目。但需要注意的是，财政部公布的公共服务项目领域包含了发改委负责的七大传统基础设施领域，公共服务和基础设施领域边界需要进一步明确。

       二、理顺PPP项目识别论证流程 PPP项目前期的识别论证工作至关重要，是项目成功的关键。办法理顺了PPP项目识别论证流程，首先应编制项目实施方案，政府发起项目由政府授权的项目实施机构负责，社会资本发起项目由社会资本方负责，然后提请同级财政部门开展物有所值评价，各级财政部门和行业主管部门审核通过后，由财政部门基于实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，综合考量后出具财政承受能力论证报告审核意见。明确了识别论证所需的文件及对应的归口部门，有助于PPP项目识别论证程序化和系统化。

       三、确保PPP采购过程公正、公平、公开为规范PPP项目采购过程，办法提出了三点要求：一是公正，实施机构应根据实际情况，合理设置社会资本的资格条件，一视同仁对待国有企业、民营企业、外资企业等，保障各类主体平等参与；二是公平，当参与采购评审的社会资本提出的方案内容有被采纳但未中选的，会予以合理补偿，对社会资本更加公平；三是公开，依托政府采购平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，确保采购过程和结果公开透明。

       四、借助合同审核为PPP项目质量把关 PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门，对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更。重点审核合同内容，如是否根据风险分配方案实现风险有效转移，产出标准和绩效考核指标、项目基准成本、补贴或收费定价基准和调整依据等是否确定，严控PPP项目质量。

       五、财政支出纳入中期财政规划 PPP项目虽通过引入社会资本可有效缓解政府财政压力，但地方政府财政支出仍必不可少，社会资本高度关注政府履约能力。将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，通过后将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议，保障了政府在项目全生命周期内的履约能力。而且后续财政部门依据绩效评价结果合理安排财政预算资金，也对社会资本产生了一定的约束。

       六、特许经营类项目运作模式有所变化现行的特许经营类项目的运作模式一般为将未来一定年限的特许经营权无偿授予社会资本，由其负责项目的建设运营。这一模式可能会有所变化，由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让，这为特许经营类项目管理提供了新方向，有利于效率的提升，当然也存有一定的挑战，如特许经营权如何估值折价。

       七、明晰PPP项目公司资产权属 PPP项目公司资产产权模糊是制约项目融资的一大难题。办法规定项目实施机构与项目应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属，有效地解决了这一难题，为项目融资扫清了障碍。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，消除了社会资本退出渠道闭塞不畅通的担忧。

       八、加强PPP项目债务监控目前，地方政府债务规模较大，风险逐渐暴露，政府正在积极通过债务置换、债转股等方式予以处理，但形式仍较为严峻。因此，必须加强债务管理，严控新增债务。对于PPP项目债务，各级财政部门应当会同行业主管部门加强监控。在PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。

       九、杜绝“变相融资”，保障PPP项目质量为切实保障PPP项目运行质量，各级财政部门会同相关部门加强对PPP项目的监管管理和合规审核，在公共服务PPP项目的运作实施过程中，BT模式、安排回购、用政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任等变相融资行为被明令禁止。

       十、与征求意见稿相比，部分条款被删除与征求意见稿相比，暂行办法删除了“两标并一标”“PPP项目土地取得方式”“强制扣款”等引起广泛讨论的条款。

其中“两标并一标”问题已在日前财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中已经解决，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。

       “PPP项目土地取得方式”亦在财政部联合19部委发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）得以明确：符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应；不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。另外，可将土地招拍挂和PPP项目招投标环节合并，确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。

       “强制扣款”意在通过上级财政部门督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。自征求意见稿公布后便受到万众瞩目，但在暂行办法中却未见踪影，一方面操作方面可能存在一定难度，另一方面则为避免支付约束演变为刚性兑付。

       综上所述，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》是PPP模式进程中的里程碑式文件，理顺了PPP项目财政管理体系，为PPP模式的持